O Decreto-Lei n.º 109-E/2021, de 9 de dezembro e a Portaria n.º 164/2022, de 23 de junho
Palavras-Chave: MENAC, RGPC, Estratégia Nacional Anticorrupção.
I. Introdução
No seguimento da aprovação da Estratégia Nacional Anticorrupção 2020-2024, através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 37/2021, de 6 de abril, veio o Decreto-Lei n.º 109-E/2021, de 9 de dezembro (o “Decreto-Lei”) proceder:
a) À criação do Mecanismo Nacional Anticorrupção (MENAC);
b) À aprovação do regime geral da prevenção da corrupção (RGPC);
c) À terceira alteração ao Decreto-Lei n.º 276/2007, de 31 de julho, que aprova o regime jurídico da atividade de inspeção da administração direta e indireta do Estado.
Desde logo, o MENAC apresenta-se configurado no Decreto-Lei como a “entidade administrativa independente, com personalidade jurídica de direito público e poderes de autoridade, dotada de autonomia administrativa e financeira, que desenvolve atividade de âmbito nacional no domínio da prevenção da corrupção e infrações conexas” (cf. artigo 1.º/a) do Decreto-Lei).
De salientar que a criação de um mecanismo com o tipo de funções do MENAC já se encontrava prevista no artigo 6.º da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, de 31 de outubro de 2003, ratificada pelo Decreto do Presidente da República n.º 97/2007, de 21 de setembro.
Por sua vez, o RGPC pretende retirar “do domínio da soft law a implementação de instrumentos como os programas de cumprimento normativo”, prevendo sanções contraordenacionais, aplicáveis ao setor público e privado, para a não adoção ou adoção deficiente ou incompleta de programas de cumprimento normativo.
Ademais, o RGPC determina também a implementação de sistemas de controlo interno que assegurem a efetividade dos instrumentos integrantes do programa de cumprimento normativo, bem como a transparência e imparcialidade dos procedimentos e decisões, prevendo-se igualmente um regime sancionatório próprio.
Por fim, foram efetuadas alterações ao regime jurídico da atividade de inspeção da administração direta e indireta do Estado (Decreto-Lei n.º 276/2007, de 31 de julho), por forma a adequá-lo à filosofia subjacente ao Decreto-Lei.
II. O Mecanismo Nacional Anticorrupção (MENAC)
O MENAC é configurado no Decreto-Lei como a “entidade administrativa independente, com personalidade jurídica de direito público e poderes de autoridade, dotada de autonomia administrativa e financeira, que desenvolve atividade de âmbito nacional no domínio da prevenção da corrupção e infrações conexas” (cf. artigo 1.º/a) do Decreto-Lei).
O desenvolvimento pelo MENAC da referida atividade de prevenção da corrupção e infrações conexas é reforçado:
a) Pela sua missão de “promoção da transparência e da integridade na ação pública e a garantia da efetividade de políticas de prevenção da corrupção e de infrações conexas” (artigo 2.º/1 do Decreto-Lei);
b) Pelos poderes de iniciativa, controlo e sanção que lhe são atribuídos (artigo 2.º/2 do Decreto-Lei); e
c) Pelas suas amplas atribuições (artigo 2.º/3 do Decreto-Lei), das quais se destacam as de:
i) Promover e controlar a implementação do RGPC (artigo 2.º/3-b) do Decreto-Lei);
ii) Apoiar entidades públicas na adoção e implementação dos programas de cumprimento normativo previstos no RGPC (artigo 2.º/3-c) do Decreto-Lei);
iii) Planear o controlo e fiscalização do RGPC, articulando-se com as inspeções-gerais ou entidades equiparadas e inspeções regionais relativamente ao setor público (artigo 2.º/3-e) do Decreto-Lei);
iv) Fiscalizar, em articulação com as inspeções-gerais ou entidades equiparadas e inspeções regionais, a execução do RGPC (artigo 2.º/3-f) do Decreto-Lei);
v) Elaborar o relatório anual anticorrupção e apresentá-lo ao Governo (artigo 2.º/3-j) do Decreto-Lei);
vi) Instituir, em articulação com a Procuradoria-Geral da República, um procedimento de análise retrospetiva de processos penais findos referentes a corrupção e infrações conexas, com o objetivo de reforçar o conhecimento sobre estas infrações e de melhorar práticas de prevenção, deteção e repressão (artigo 2.º/3-l) do Decreto-Lei);
vii) Instaurar, instruir e decidir processos relativos à prática de contraordenações previstas no RGPC e aplicar as respetivas coimas (artigo 2.º/3-p) do Decreto-Lei);
d) Pela proibição de “exercer atividades ou usar os seus poderes fora do âmbito das suas atribuições, nem dedicar os seus recursos a fins não relacionados com a sua missão” (artigo 2.º/4 do Decreto-Lei).
O MENAC rege-se pelo Decreto-Lei, pelas demais disposições legais que lhe sejam especificamente aplicáveis e pelo seu regulamento interno (artigo 3.º do Decreto-Lei), consagrando a independência e imparcialidade do MENAC e dos titulares dos seus órgãos, na prossecução das suas atribuições e no exercício dos poderes que lhe são atribuídos.
Adicionalmente, o Decreto-Lei (artigo 7.º) veio consagrar, quanto aos titulares dos órgãos e agentes do MENAC, o dever de sigilo relativamente a factos de que tenham conhecimento em razão das suas funções e sempre que a sua natureza imponha tal dever, a sua sujeição ao regime de impedimentos previsto no Código do Procedimento Administrativo (CPA) e, bem assim, a cooperação do MENAC, na prossecução das suas atribuições, com diversas entidades, designadamente com as autoridades judiciárias, para além do dever de colaboração de todas as entidades públicas e privadas, nomeadamente de prestar ao MENAC as informações necessárias ao estrito cumprimento das suas atribuições, sem prejuízo do dever de segredo que no caso se imponha.
Numa perspetiva orgânica, o MENAC é composto por (artigo 8.º do Decreto-Lei):
a) Um Presidente:
i) Nomeado por resolução do Conselho de Ministros sob proposta conjunta do Presidente do Tribunal de Contas e do Procurador-Geral da República, constando obrigatoriamente daquela uma nota curricular da pessoa nomeada (artigo 9.º/1, 2 do Decreto-Lei);
ii) Cujo mandato será único e com a duração de 6 anos (artigo 9.º/5 do Decreto-Lei);
iii) A quem compete, entre outras atribuições, aplicar coimas e sanções acessórias em processo de contraordenação (artigo 10.º/e) do Decreto-Lei) e aprovar o regulamento interno do MENAC (artigo 10.º/h) do Decreto-Lei);
iv) Que exerce as suas funções em regime de exclusividade (artigo 18.º/1 do Decreto-Lei).
b) Um Vice-Presidente:
i) Nomeado por resolução do Conselho de Ministros, sob proposta do Presidente do MENAC, constando obrigatoriamente daquela uma nota curricular da pessoa nomeada (artigo 11.º/1 e 3 do Decreto-Lei);
ii) Cujo mandato será único e com a duração de 6 anos (artigo 11.º/6 do Decreto-Lei);
iii) Que exerce as suas funções em regime de exclusividade (artigo 18.º/1 do Decreto-Lei)
c) Um Conselho Consultivo:
i) Órgão colegial ao qual compete:
i. Pronunciar-se sobre a proposta de plano estratégico trianual, a proposta de plano de atividades anual e a proposta de relatório anual do MENAC e sobre outros assuntos que lhe sejam submetidos pelo Presidente do MENAC (artigo 12.º/1-a) do Decreto-Lei); e
ii. Apresentar recomendações e sugestões no âmbito das atribuições do MENAC (artigo 12.º/1-b) do Decreto-Lei);
ii) Órgão colegial que reúne ordinariamente duas vezes por ano e extraordinariamente, se circunstâncias excecionais o justificarem, por convocatória do Presidente do MENAC (artigo 12.º/2 do Decreto-Lei);
d) Uma Comissão de Acompanhamento:
i) Órgão responsável pelo desenvolvimento das missões do MENAC, competindo-lhe, a título meramente exemplificativo:
i. Criar e manter atualizado um sistema de recolha de dados fiáveis sobre a eficácia do RGPC (artigo 14.º/b) do Decreto-Lei);
ii. Elaborar a proposta de relatório anual anticorrupção (artigo 14.º/d) do Decreto-Lei);
iii. Elaborar a proposta de orçamento (artigo 14.º/i) do Decreto-Lei).
e) Uma Comissão de Sanções:
i) Órgão responsável pelo exercício das atribuições do MENAC em matéria sancionatória, competindo-lhe, designadamente:
i. Analisar a informação relativa ao incumprimento do RGPC, obtida por iniciativa do MENAC ou das inspeções-gerais ou entidades equiparadas e inspeções regionais (artigo 16.º/a) do Decreto-Lei);
ii. Determinar a abertura de processo de averiguações relativas ao incumprimento de obrigações decorrentes do RGPC (artigo 16.º/b) do Decreto-Lei);
iii. Deduzir acusação ou praticar ato análogo, propor a aplicação de coimas e sanções acessórias em processo de contraordenação e promover a respetiva cobrança (artigo 16.º/c) do Decreto-Lei).
Por sua vez, o artigo 20.º do Decreto-Lei estabelece o regime das receitas e despesas do MENAC, o qual dispõe das receitas provenientes de dotações que lhe sejam atribuídas no Orçamento do Estado (artigo 20.º/1 do Decreto-Lei) e ainda das receitas próprias previstas no Decreto-Lei.
O Decreto-Lei veio ainda consagrar, quanto ao MENAC:
a) A sua vinculação e representação, designadamente em juízo ou na prática de atos jurídicos, pelo respetivo Presidente, pelo Vice-Presidente, se para tanto houver sido delegada competência, ou por mandatários especialmente designados pelo Presidente ou pelo Vice-Presidente no limite das suas competências delegadas (cf. artigo 21.º do Decreto-Lei);
b) A sua sujeição à jurisdição e controlo financeiro do Tribunal de Contas (artigo 22.º do Decreto-Lei);
c) A impugnabilidade junto dos tribunais judiciais das sanções por infrações contraordenacionais por si aplicadas (artigo 23.º do Decreto-Lei);
d) O dever de participação das infrações apuradas das quais resultem indícios de ilícito criminal às entidades competentes para a sua investigação (artigo 24.º do Decreto-Lei) e o dever de participação das infrações apuradas das quais resultem indícios de infração financeira ao Tribunal de Contas (artigo 25.º do Decreto-Lei).
Por fim, o Decreto-Lei veio ainda:
a) Alterar a redação do artigo 5.º, com a epígrafe “Dever de colaboração e pedidos de informação”, do Decreto-Lei n.º 276/2007, de 31 de julho, que estabelece o regime jurídico da actividade de inspecção da administração directa e indirecta do Estado (artigo 25.º do Decreto-Lei);
b) Estabelecer que os termos da instalação do MENAC são determinados por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da justiça (artigo 26.º do Decreto-Lei);
c) Revogar a Lei n.º 54/2008, de 4 de setembro, que havia criado o Conselho de Prevenção da Corrupção (CPC), produzindo efeitos a partir da data de instalação do MENAC (artigos 27.º e 28.º/3 do Decreto-Lei);
d) Determinar a produção de efeitos do disposto no capítulo IV do RGPC, que estabelece o respetivo regime sancionatório:
a. 1 ano após a entrada em vigor do Decreto-Lei, ou seja, a 7 de junho de 2023;
b. 2 anos após a entrada em vigor do Decreto-Lei, ou seja, a 7 de junho de 2024, para as entidades de direito privado abrangidas pelo RGPC que se enquadrem como média empresa, à data da entrada em vigor do Decreto-Lei, de acordo com os critérios previstos no anexo ao Decreto-Lei n.º 372/2007, de 6 de novembro, na sua redação atual, que cria a certificação electrónica do estatuto de micro, pequena e média empresas (PME).
e) Determinar a entrada em vigor do Decreto-Lei 180 dias após a sua publicação, ou seja, a 7 de junho de 2022.
De referir que, pese embora o regime sancionatório do RGPC não ter iniciado ainda a sua vigência, já se encontram em vigor, desde 18 de junho de 2022, as disposições da Lei n.º 93/2021 de 20 de dezembro, a qual estabelece o regime geral de proteção de denunciantes de infrações, transpondo a Diretiva (UE) 2019/1937 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2019, relativa à proteção das pessoas que denunciam violações do direito da União, cabendo ao MENAC a competência principal para o processamento das contraordenações e para a aplicação das coimas aí previstas.
III. O Regime Geral da Prevenção da Corrupção (RGPC)
a. Disposições gerais
O Regime Geral da Prevenção da Corrupção (RGPC), aprovado, em anexo, pelo Decreto-Lei em análise, vem desde logo delimitar o seu âmbito de aplicação às entidades abrangidas (cf. artigo 2.º/3 do RGPC), nomeadamente:
a) Às pessoas coletivas com sede em Portugal que empreguem 50 ou mais trabalhadores e às sucursais em território nacional de pessoas coletivas com sede no estrangeiro que empreguem 50 ou mais trabalhadores (artigo 2.º/1 do RGPC);
b) Aos serviços e às pessoas coletivas da administração direta e indireta do Estado, das regiões autónomas, das autarquias locais e do setor público empresarial que empreguem 50 ou mais trabalhadores, e ainda às entidades administrativas independentes com funções de regulação da atividade económica dos setores privado, público e cooperativo e ao Banco de Portugal (cf. artigo 2.º/2 do RGPC).
Deve, contudo, salientar-se que o Banco de Portugal não se encontra sujeito ao disposto no RGPC no que respeita às matérias referentes à sua participação no desempenho das atribuições cometidas ao Sistema Europeu de Bancos Centrais (artigo 2.º/4 do RGPC) e ainda que os serviços e as pessoas coletivas da administração direta e indireta do Estado, das regiões autónomas, das autarquias locais e do setor público empresarial que não sejam considerados entidades abrangidas, devem adotar instrumentos de prevenção de riscos de corrupção e infrações conexas adequados à sua dimensão e natureza, incluindo os que promovam a transparência administrativa e a prevenção de conflitos de interesses (artigo 2.º/5 do RGPC).
Por sua vez, o RGPC vem definir o conceito de corrupção e infrações conexas como os “crimes de corrupção, recebimento e oferta indevidos de vantagem, peculato, participação económica em negócio, concussão, abuso de poder, prevaricação, tráfico de influência, branqueamento ou fraude na obtenção ou desvio de subsídio, subvenção ou crédito, previstos no Código Penal (…) na Lei n.º 34/87, de 16 de julho, na sua redação atual, no Código de Justiça Militar (…) na Lei n.º 50/2007, de 31 de agosto, na sua redação atual, na Lei n.º 20/2008, de 21 de abril, na sua redação atual, e no Decreto-Lei n.º 28/84, de 20 de janeiro, na sua redação atual.”.
b. Mecanismo de prevenção da corrupção
A aplicação do RGPC é acompanhada pelo MENAC, a quem compete (artigo 4.º/1 RGPC):
a) Emitir orientações e diretivas a que deve obedecer a conceção e termos de execução dos programas de cumprimento normativo;
b) Avaliar a aplicação do RGPC;
c) Definir o planeamento do controlo e fiscalização do RGPC;
d) Fiscalizar o cumprimento das normas estabelecidas no RGPC;
e) Instaurar, instruir e decidir os processos relativos à prática das contraordenações previstas no RGPC;
f) Gerir a informação sobre o cumprimento das normas estabelecidas no RGPC.
Neste âmbito, quaisquer pedidos, comunicações, notificações ou declarações no âmbito do RGPC poderão ser efetuados de eletronicamente, designadamente através do Serviço Público de Notificações Eletrónicas sempre que o notificando tenha aderido a este, nos termos do Decreto-Lei n.º 93/2017, de 1 de agosto (artigo 4.º/5 RGPC), sem prejuízo das regras aplicáveis ao processo contraordenacional (artigo 4.º/2 RGPC).
c. Medidas de prevenção da corrupção
i. Disposições gerais
Nos termos do artigo 5.º do RGPC, as entidades abrangidas devem adotar e implementar um programa de cumprimento normativo, o qual visa prevenir, detetar e sancionar atos de corrupção e infrações conexas, levados a cabo contra ou através da entidade. Tal programa deve incluir, pelo menos (art. 5.º/1 RGPC):
i. Um plano de prevenção de riscos de corrupção e infrações conexas (PPR);
ii. Um código de conduta;
iii. Um programa de formação; e
iv. Um canal de denúncias.
Ademais, as entidades abrangidas (artigo 2.º/3 do RGPC) devem designar, como elemento da direção superior ou equiparado, um responsável pelo cumprimento normativo, que garante e controla a aplicação deste programa (artigo 5.º/2 RGPC).
O referido responsável pelo cumprimento normativo deve exercer as suas funções de modo independente, permanente e com autonomia decisória, cabendo à respetiva entidade assegurar de que este dispõe da informação e dos meios humanos e técnicos necessários ao bom desempenho da sua função (artigo 5.º/3 RGPC).
Quanto às entidades abrangidas que se encontrem em relação de grupo, poderá ser designado um único responsável pelo cumprimento normativo (artigo 5.º/4 RGPC).
O plano de prevenção de riscos de corrupção e infrações conexas (PPR)
O programa de cumprimento normativo incluirá, como se referiu, um plano de prevenção de riscos de corrupção e infrações conexas (PPR), que deve abranger toda a organização e atividade da entidade abrangida, incluindo áreas de administração, de direção, operacionais ou de suporte, contendo:
a) A identificação, análise e classificação dos riscos e situações que possam expor a entidade a atos de corrupção e infrações conexas (artigo 6.º/1-a) RGPC);
b) Medidas preventivas e corretivas que permitam reduzir a probabilidade de ocorrência e o impacto dos riscos e situações identificados (artigo 6.º/1-b) e 2-c) RGPC);
c) As áreas de atividade da entidade com risco de prática de atos de corrupção e infrações conexas (artigo 6.º/2-a) RGPC);
d) A probabilidade de ocorrência e o impacto previsível de cada situação, de forma a permitir a graduação dos riscos (artigo 6.º/2-b) RGPC);
e) Nas situações de risco elevado ou máximo, as medidas de prevenção mais exaustivas, sendo prioritária a respetiva execução (artigo 6.º/2-d) RGPC);
f) A designação do responsável geral pela execução, controlo e revisão do PPR, que pode ser o responsável pelo cumprimento normativo (artigo 6.º/2-e) RGPC);
De forma similar ao disposto no artigo 5.º/4 do RGPC, as entidades abrangidas que se encontrem em relação de grupo poderão adotar e implementar um único PPR que abranja toda a organização e atividade do grupo (artigo 6.º/3 RGPC).
A execução do PPR está sujeita a controlo, efetuado através da elaboração:
a) No mês de outubro, de um relatório de avaliação intercalar nas situações identificadas de risco elevado ou máximo (artigo 6.º/4-a) RGPC);
b) No mês de abril do ano seguinte ao que respeita a execução, de um relatório de avaliação anual, contendo a quantificação do grau de implementação das medidas preventivas e corretivas identificadas, bem como a previsão da sua plena implementação (artigo 6.º/4-b) RGPC).
Ademais, as entidades abrangidas devem:
a) Rever o PPR a cada três anos ou sempre que se opere uma alteração nas atribuições ou na sua estrutura orgânica ou societária que justifique a revisão dos elementos constantes do PPR (artigo 6.º/5 RGPC);
b) Assegurar a publicidade do PPR e dos relatórios de controlo de execução do PPR (artigo 6.º/4 RGPC) aos seus trabalhadores, através da intranet e da sua página oficial na Internet, caso as tenham, no prazo de 10 dias contados desde a sua implementação e respetivas revisões ou elaboração (artigo 6.º/6 RGPC);
c) No caso de entidades públicas, comunicar, através de plataforma técnica a criar para o efeito, gerida pelo MENAC, aos membros do Governo responsáveis pela respetiva direção, superintendência ou tutela, para conhecimento, e aos serviços de inspeção da respetiva área governativa e ao MENAC, o PPR e os referidos relatórios de controlo de execução do PPR, no prazo de 10 dias acima referido (artigo 6.º/7 e 9 RGPC);
d) No caso de entidades públicas que não estejam sob direção, superintendência ou tutela de membro do Governo, comunicar, através de plataforma técnica a criar para o efeito, gerida pelo MENAC, o PPR e os referidos relatórios de controlo de execução do PPR ao MENAC, no prazo de 10 dias acima referido (artigo 6.º/8 e 9 RGPC).
O código de conduta
As entidades abrangidas deverão igualmente adotar um código de conduta que:
a) Estabeleça o conjunto de princípios, valores e regras de atuação de todos os dirigentes e trabalhadores em matéria de ética profissional, tendo em consideração as normas penais referentes à corrupção e às infrações conexas e os riscos de exposição da entidade a estes crimes (artigo 7.º/1 RGPC);
b) Identifique as sanções disciplinares que, nos termos da lei, podem ser aplicadas em caso de incumprimento das regras nele contidas e as sanções criminais associadas a atos de corrupção e infrações conexas (artigo 7.º/2 RGPC);
c) Deverá ser revisto a cada 3 anos ou sempre que se opere alteração nas atribuições ou na estrutura orgânica ou societária da entidade que justifique a revisão dos elementos referidos na alínea a), supra (artigo 7.º/4 RGPC).
Deverá ainda ser elaborado um relatório, por cada infração, de que conste a identificação das regras violadas, da sanção aplicada, bem como das medidas adotadas ou a adotar (artigo 7.º/3 RGPC).
Ademais, as entidades abrangidas devem assegurar a publicidade do código de conduta aos seus trabalhadores, nos mesmos termos em que asseguram a publicidade do PPR (artigo 7.º/5 RGPC).
De igual forma, as entidades públicas abrangidas devem comunicar aos membros do Governo responsáveis pela respetiva direção, superintendência ou tutela, para conhecimento, e aos serviços de inspeção da respetiva área governativa, bem como ao MENAC, o seu código de conduta e o relatório por cada infração (cf. artigo 7.º/3 RGPC) nos mesmos termos do artigo 6.º/7 e 9 RGPC.
Por fim, também as entidades públicas abrangidas que não estejam sob direção, superintendência ou tutela de membro do Governo comunicam o seu código de conduta e o relatório por cada infração apenas ao MENAC, nos mesmos termos do artigo 6.º/8 e 9 RGPC.
Canais de denúncia
Nos termos do artigo 8.º RGPC, as entidades abrangidas devem dispor de canais de denúncia interna e dar seguimento a denúncias de atos de corrupção e infrações conexas nos termos do disposto na legislação que transpõe a Diretiva (UE) 2019/1937, de 23 de outubro de 2019, relativa à proteção das pessoas que denunciam violações do direito da União (artigo 8.º/1 RGPC), respondendo pelas contraordenações previstas nessa legislação no que respeita ao incumprimento do previsto no artigo 8.º/1 RGPC (cf. artigo 8.º/2 RGPC).
Formação
As entidades abrangidas devem assegurar a realização de programas de formação interna a todos os seus dirigentes e trabalhadores, com vista a que estes conheçam e compreendam as políticas e procedimentos de prevenção da corrupção e infrações conexas implementados (artigo 9.º/1 RGPC).
Deve notar-se ainda que as horas de formação serão contabilizadas como horas de formação contínua que o empregador deve assegurar ao trabalhador (artigo 9.º/3 RGPC).
Ademais, as entidades abrangidas deverão diligenciar no sentido de dar a conhecer às entidades com que se relacionam as políticas e procedimentos de prevenção da corrupção e infrações conexas implementados (artigo 9.º/4 RGPC).
Por fim, no que concerne as disposições gerais, o RGPC veio ainda estabelecer que:
a) As entidades abrangidas devem implementar mecanismos de avaliação do programa de cumprimento normativo, visando avaliar a eficácia do mesmo e garantir a sua melhoria (artigo 10.º RGPC);
b) O órgão de administração ou dirigente das entidades abrangidas é responsável pela adoção e implementação dos programas de cumprimento normativo previstos no RGPC, sem prejuízo da competência conferida por lei a outros órgãos, dirigentes ou trabalhadores (artigo 11.º RGPC).
ii. Disposições aplicáveis a entidades públicas
O artigo 12.º do RGPC, enquanto disposição aplicável às entidades públicas, vem estabelecer, relativamente às entidades públicas abrangidas, a publicação na intranet e na sua página oficial na Internet, de diversos elementos informativos, a saber (artigo 12.º/1 RGPC):
a) Lei orgânica e outros diplomas habilitantes, órgãos de direção e fiscalização, estrutura orgânica e organograma;
b) Documentos de enquadramento estratégico e operacional e elenco dos principais serviços prestados ao público na área de missão;
c) Plano de atividades, orçamento e contas, relatório de atividades e balanço social;
d) Documentos de enquadramento legal ou que comportem interpretação do direito vigente relativos às áreas de missão;
e) Informação básica sobre direitos e obrigações dos cidadãos e sobre os procedimentos a observar na relação destes com a Administração Pública;
f) Guias descritivos dos mais relevantes procedimentos administrativos relativos aos bens ou serviços prestados;
g) Tabelas atualizadas dos preços dos bens ou serviços prestados;
h) Compromissos plurianuais e pagamentos e recebimentos em atraso;
a) Relação dos benefícios e subvenções concedidos, com indicação do respetivo valor;
b) Relação de doações, heranças, ofertas ou donativos recebidos, com indicação do respetivo valor;
c) Avisos sobre o recrutamento de dirigentes e trabalhadores, bem como os despachos de designação dos dirigentes;
d) Avisos sobre os procedimentos pré-contratuais mais relevantes;
e) Contactos para interação com o cidadão e as empresas, incluindo formulário para reclamações e sugestões;
f) Informação sobre sistemas procedimentais ou de gestão acreditados pelo Instituto Português de Acreditação, I. P., se aplicável.
Estabelece ainda o RGPC, relativamente aos conflitos de interesses, que:
a) As entidades públicas abrangidas devem adotar medidas destinadas a assegurar a isenção e a imparcialidade dos membros dos respetivos órgãos de administração, seus dirigentes e trabalhadores e a prevenir situações de favorecimento, designadamente no âmbito do sistema de controlo interno previsto no artigo 15.º (artigo 13.º/1 RGPC);
b) Os membros dos órgãos de administração, dirigentes e trabalhadores das entidades públicas abrangidas devem assinar uma declaração de inexistência de conflitos de interesses nos procedimentos em que intervenham respeitantes às seguintes matérias ou áreas de intervenção (artigo 13.º/2 RGPC):
Contratação pública;
Concessão de subsídios, subvenções ou benefícios;
Licenciamentos urbanísticos, ambientais, comerciais e industriais;
Procedimentos sancionatórios.
c) Os membros dos órgãos de administração, dirigentes e trabalhadores de entidades públicas abrangidas que se encontrem ou que razoavelmente prevejam vir a encontrar-se numa situação de conflito de interesses devem comunicar tal situação ao superior hierárquico ou, na sua ausência, ao responsável pelo cumprimento normativo, que deverá tomar as medidas adequadas para evitar, sanar ou cessar o conflito (artigo 13.º/3 RGPC);
d) Se considera conflito de interesses qualquer situação em que se possa, com razoabilidade, duvidar seriamente da imparcialidade da conduta ou decisão do membro do órgão de administração, dirigente ou trabalhador, nos termos dos artigos 69.º e 73.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA) (artigo 13.º/4 RGPC);
e) O órgão de administração ou dirigente da entidade pública abrangida fará cumprir o disposto no artigo 13.º RGPC, em matéria de conflito de interesses.
Ademais, o RGPC vem estabelecer, quanto à acumulação de funções (artigo 14.º RGPC), que:
a) Sem prejuízo do disposto nos artigos 19.º e seguintes da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP), as entidades públicas abrangidas devem divulgar aos trabalhadores que detenham vínculo de emprego público, designadamente na intranet, todas as normas, minutas e procedimentos a observar nos pedidos de autorização, alteração e cessação de acumulação de funções;
b) As referidas entidades devem proceder à revisão das autorizações de acumulação de funções concedidas sempre que tal se justifique por motivo de alteração de conteúdo funcional do trabalhador com vínculo de emprego público.
Por seu turno, o RGPC prevê ainda, quanto às entidades públicas abrangidas, a implementação de um sistema de controlo interno proporcional à natureza, dimensão e complexidade da entidade e da atividade por esta prosseguida que tenha por base modelos adequados de gestão dos riscos, de informação e de comunicação, em todas as áreas de intervenção, designadamente as identificadas no respetivo PPR (artigo 15.º/1 RGPC).
O referido sistema de controlo interno, que consta de manuais de procedimentos, deverá englobar o plano de organização, as políticas, os métodos, procedimentos e boas práticas de controlo definidos pelos responsáveis, visando garantir, entre outros:
a) O cumprimento e a legalidade das deliberações e decisões dos titulares dos respetivos órgãos;
b) O respeito pelos princípios e valores previstos no código de conduta;
c) A prevenção do favorecimento ou práticas discriminatórias;
d) A transparência das operações.
Por fim, o RGPC vem estabelecer, no seu artigo 16.º, que as entidades públicas abrangidas devem adotar as medidas adequadas e viáveis no sentido de favorecer a concorrência na contratação pública e de eliminar constrangimentos administrativos à mesma, desincentivando o recurso ao ajuste direto, designadamente através de:
a) Planeamento atempado das necessidades, de modo a concentrar a respetiva contratação no mínimo de procedimentos;
b) Gestão adequada dos contratos plurianuais de aquisição de bens e serviços com caráter de continuidade, como os relativos a segurança, limpeza, alimentação e manutenção de equipamentos, para que os procedimentos tendentes à sua renovação sejam iniciados em momento que permita a sua efetiva conclusão antes da cessação da vigência dos anteriores;
c) Fixação de prazos adequados e identificação de atos tácitos relativamente a autorizações e pareceres prévios à contratação pública;
d) Adesão a mecanismos de centralização de compras.
iii. Disposições aplicáveis a pessoas coletivas de direito privado
O RGPC vem estabelecer, quanto aos procedimentos de controlo interno, que:
a) As entidades privadas abrangidas devem implementar procedimentos e mecanismos internos de controlo que abranjam os principais riscos de corrupção identificados no PPR, podendo ser considerados os objetivos e adotada a abordagem do artigo 15.º RGPC (sistema de controlo interno das entidades públicas abrangidas);
b) Para efeitos de contratação pública, os procedimentos e mecanismos de controlo interno devem constar de manuais de procedimentos adequadamente publicitados.
Já quanto aos procedimentos de avaliação prévia, estabelece o RGPC que:
a) As entidades privadas abrangidas implementam procedimentos de avaliação prévia do risco relativamente a terceiros que ajam em seu nome, a fornecedores e a clientes;
b) Os procedimentos (de avaliação prévia) devem ser adaptados ao perfil de risco da entidade em avaliação e aptos a permitir a identificação dos beneficiários efetivos, dos riscos em termos de imagem e reputação, bem como das relações comerciais com terceiros, a fim de identificar possíveis conflitos de interesses.
Por fim, o RGPC estabelece ainda que às pessoas coletivas de direito privado, quando no exercício, a qualquer título, de poderes públicos ou funções materialmente administrativas, é aplicável o disposto no artigo 13.º RGPC, em matéria de conflito de interesses, com as necessárias adaptações (artigo 19.º RGPC).
d. O Regime Sancionatório
i. Regime contraordenacional
Nos termos do artigo 20.º/1 RGPC, é punível como contraordenação, sem prejuízo da responsabilidade civil, disciplinar ou financeira a que haja lugar:
a) A não adoção ou implementação do PPR ou a adoção ou implementação de um PPR a que falte algum ou alguns dos elementos referidos no artigo 6.º/1 e 2 RGPC;
b) A não adoção de um código de conduta ou a adoção de um código de conduta que não considere as normas penais referentes à corrupção e às infrações conexas ou os riscos da exposição da entidade a estes crimes, nos termos do artigo 7.º/1 RGPC;
c) A não implementação de um sistema de controlo interno, nos termos do disposto no artigo 15.º/1 RGPC.
Tais contraordenações são punidas com coima:
a) De € 2.000,00 a € 44.891,81, tratando-se de pessoa coletiva ou entidade equiparada; e
b) Até € 3.740,98, no caso de pessoas singulares.
São ainda puníveis como contraordenação (artigo 20.º/3 do RGPC):
a) A não elaboração dos relatórios de controlo do PPR nos termos do artigo 6.º/4 do RGPC;
b) A não revisão do PPR nos termos do artigo 6.º/5 RGPC;
c) A não publicitação do PPR e dos respetivos relatórios de controlo aos trabalhadores, nos termos do artigo 6.º/6 do RGPC;
d) A não comunicação do PPR ou dos respetivos relatórios de controlo nos termos do artigo 6.º/7 e 8 RGPC;
e) A não elaboração do relatório previsto no artigo 7.º/3 RGPC ou a elaboração do relatório sem identificação de algum ou alguns dos elementos previstos nesse número;
f) A não revisão do código de conduta, nos termos do artigo 7.º/4 do RGPC;
g) A não publicitação do código de conduta aos trabalhadores, nos termos do artigo 7.º/5 RGPC;
h) A não comunicação do código de ética e dos pertinentes relatórios nos termos do artigo 7.º/6 e 7 RGPC.
Por seu turno, estas contraordenações são punidas com coima:
a) De € 1.000,00 a € 25.000,00, tratando-se de pessoa coletiva ou entidade equiparada;
b) Até € 2.500,00, no caso de pessoas singulares.
Caso as contraordenações referidas sejam praticadas a título de negligência, os limites mínimos e máximos das coimas são reduzidos para metade, não ficando o infrator dispensado do cumprimento do dever em causa (se possível) pelo mero pagamento da coima (artigo 20.º/5 e 6 do RGPC).
O RGPC vem estabelecer que as pessoas singulares e as pessoas coletivas ou entidades equiparadas são responsáveis pela prática das contraordenações previstas no RGPC (artigo 21.º/1 RGPC).
Estas últimas serão responsáveis quando os factos sejam praticados pelos titulares dos seus órgãos, mandatários, representantes ou trabalhadores no exercício das respetivas funções ou em seu nome e por sua conta (artigo 21.º/2 RGPC).
Inversamente, a responsabilidade da pessoa coletiva ou entidade equiparada será excluída quando o agente atue contra ordens ou instruções expressas daquela (artigo 21.º/3 do RGPC).
Por seu turno, os titulares do órgão de administração ou dirigentes das pessoas coletivas ou entidades equiparadas, o responsável pelo cumprimento normativo, bem como os responsáveis pela direção ou fiscalização de áreas de atividade em que seja praticada alguma contraordenação serão responsáveis pelas contraordenações quando pratiquem os factos ou quando, conhecendo ou devendo conhecer a sua prática, não hajam adotado as medidas adequadas para lhes pôr termo imediatamente (artigo 21.º/4 RGPC).
Ademais, o RGPC estabelece que a responsabilidade das pessoas coletivas não exclui nem depende da responsabilidade individual dos agentes referidos no artigo 21.º/4 do RGPC.
O RGPC vem ainda estabelecer a responsabilidade subsidiária dos titulares do órgão de administração ou dirigentes das pessoas coletivas ou entidades equiparadas:
a) Pelo pagamento das coimas aplicadas por contraordenações praticadas anteriormente ao período de exercício do cargo, quando por culpa sua o património da pessoa coletiva ou entidade equiparada se tiver tornado insuficiente para o pagamento;
b) Pelo pagamento das coimas aplicadas por contraordenações praticadas por factos anteriores ao mesmo período, quando a decisão definitiva que as aplicar for notificada durante o período de exercício do cargo e lhes seja imputável a falta de pagamento.
Caso existam várias pessoas subsidiariamente responsáveis, a sua responsabilidade será solidária, presumindo-se que existe insuficiência de património em caso de declaração de insolvência e de dissolução e encerramento da liquidação (artigo 22.º RGPC).
O RGPC estabelece ainda a possibilidade:
a) De ser aplicada a sanção acessória de publicidade da condenação às pessoas coletivas de direito privado que pratiquem alguma das contraordenações no artigo 20.º/1 do RGPC, em função da gravidade do facto e da respetiva culpa (artigo 23.º RGPC);
b) De o procedimento contraordenacional ser suspenso, quando a infração constitua irregularidade sanável e não haja um grau de culpa elevado nem condenação anterior por contraordenação da mesma natureza, sendo o infrator notificado para sanar a irregularidade. Caso seja sanada, o processo será arquivado e não poderá ser reaberto, caso não seja, o processo prosseguirá os seus termos (artigo 24.º RGPC);
No âmbito da tramitação do procedimento contraordenacional, designadamente quanto ao regime das notificações, à comparência de testemunhas e à ausência do arguido, das testemunhas e outros intervenientes processuais, o RGPC estabelece que, caso se encontrem reunidos indícios suficientes da verificação de contraordenação, será elaborada nota de ilicitude com a identificação do arguido, os factos imputados, e ainda, se possível, o lugar, o tempo e a motivação da sua prática, o grau de participação do agente e quaisquer circunstâncias relevantes para a determinação da sanção, as normas e sanções aplicáveis e o prazo para apresentação de defesa (artigo 27.º/1 RGPC).
Por seu turno, o arguido poderá, querendo, apresentar a sua defesa por escrito e oferecer meios de prova, no prazo de 15 dias úteis (artigo 27.º/2 RGPC), prevendo-se ainda a possibilidade de efetuar o pagamento voluntário da coima, independentemente do seu montante, em qualquer altura do processo, mas sempre antes da decisão, caso em que se liquidará a coima pelo mínimo, sem prejuízo das custas que forem devidas (artigo 28.º/1 RGPC).
Contudo, o pagamento voluntário da coima não exclui a possibilidade de aplicação de sanções acessórias (artigo 28.º/2 RGPC).
Por fim, no que concerne o direito subsidiário do regime contraordenacional, o RGPC estabelece que nos casos omissos se deverão observar as normas do regime do ilícito de mera ordenação social, instituído pelo Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, na sua redação atual (artigo 31.º RGPC).
ii. Responsabilidade disciplinar
O RGPC estabelece ainda que, sem prejuízo da responsabilidade civil, criminal ou contraordenacional a que haja lugar, a violação dos deveres previstos nos artigos 6.º, 7.º, 8.º, 13.º e 15.º do RGPC por dirigentes das entidades públicas abrangidas pelo RGPC constitui uma infração de natureza disciplinar, punível em conformidade com o Código do Trabalho (CT), na sua redação atual, ou a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP), consoante os casos, podendo determinar a cessação da respetiva comissão de serviço, nos termos do Estatuto do Pessoal Dirigente dos Serviços e Organismos da Administração Pública (artigo 32.º/1 do RGPC).
De igual forma, incorrem em infração disciplinar os titulares de cargos de direção ou equiparados das entidades administrativas independentes com funções de regulação da atividade económica dos setores privado, público e cooperativo e do Banco de Portugal e os trabalhadores de quaisquer entidades abrangidas que deixem de participar infrações ou prestem informações falsas ou erradas de que tenham conhecimento no exercício ou por força das suas funções, sem prejuízo da responsabilidade civil, criminal ou contraordenacional que ao caso couber (artigo 32.º/2 RGPC).
Para o efeito da responsabilidade disciplinar prevista no artigo 32.º do RGPC, estabelece-se que o MENAC ou as inspeções-gerais ou entidades equiparadas e inspeções regionais, consoante os casos, deverão comunicar à entidade com competência disciplinar, a violação, pelas entidades abrangidas, dos deveres impostos no RGPC (artigo 33.º RGPC).
Inspeções-gerais e entidades equiparadas e inspeções regionais
O artigo 34.º/1 do RGPC vem estabelecer que, sem prejuízo do disposto no artigo 4.º RGPC, incumbe às inspeções-gerais ou entidades equiparadas e às inspeções regionais a realização de inspeções e auditorias, com caráter periódico, aos serviços ou organismos da respetiva área governativa, destinadas a avaliar o cumprimento das normas estabelecidas no RGPC relativas à existência de programas de cumprimento normativo.
Deverá ser elaborado o respetivo relatório das inspeções e auditorias realizadas, o qual é comunicado ao MENAC e à entidade com competência disciplinar.
Sem prejuízo, compete ainda às inspeções-gerais ou entidades equiparadas e às inspeções regionais comunicar ao MENAC, no prazo de 15 dias úteis, os inícios da prática de contraordenação prevista no RGPC.
f. Disposições finais
Por fim, estabelece-se, no artigo 35.º do RGPC, a articulação do RGPC com outros regimes, salientando-se que:
a) O disposto no RGPC não prejudica as obrigações constantes de outras disposições legais ou regulamentares de adoção e implementação de programas de cumprimento normativo, de elementos destes, ou de sistemas de controlo interno, em termos mais exigentes que os previstos no RGPC;
b) O RGPC não se aplica quando exista norma de direito da União Europeia ou de direito internacional que disponha em sentido diverso e seja aplicável a entidade pública;
c) O disposto no RGPC não prejudica os poderes de controlo e jurisdição do Tribunal de Contas sobre as matérias e entidades nele reguladas.
IV. Instalação provisória
Já após a entrada em vigor do Decreto-Lei, o Governo, através da Portaria n.º 164/2022, de 23 de junho – a qual entrou em vigor na data de início de funções do presidente do MENAC, nomeado pelo Conselho de Ministros, através da respetiva Resolução n.º 56/2022, de 5 de julho –, veio regular os termos da instalação provisória do MENAC, determinando o funcionamento do mesmo em instalações afetas ao Ministério da Justiça, durante essa fase.
No mencionado período, o suporte material será assegurado pela Secretaria-Geral do Ministério da Justiça, ao passo que o apoio em termos de recursos humanos será assegurado por um técnico superior da Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, um técnico superior da Secretaria-Geral do Ministério da Justiça e, ainda, por dois trabalhadores da Secretaria-Geral do Ministério da Justiça, pertencentes à carreira de assistente operacional e/ou de assistente técnico.
Saliente-se que a instalação definitiva do MENAC apenas ocorrerá após a publicação de nova Portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da Administração Pública, que fixe o mapa de pessoal de apoio técnico e administrativo do MENAC.
Tal instalação definitiva será declarada por despacho conjunto dos Ministros da Justiça e das Finanças, sob proposta do presidente do MENAC, antes de 7 de junho de 2023, e logo que:
a) o MENAC disponha de dotação orçamental que cubra as suas despesas de funcionamento;
b) se encontrem constituídos os seus órgãos previstos nas alíneas a) a c) do artigo 8.º do Decreto-Lei; e
c) estejam preenchidos, pelo menos, metade dos lugares da Comissão de Acompanhamento e do seu mapa de pessoal.
Por fim, refira-se que, para além do presidente, também o vice-presidente do MENAC foi já nomeado pelo Conselho de Ministros, através da respetiva Resolução n.º 74/2022, de 1 de setembro.